政府招商引资协议是政府吸引外地投资者的活动，政府招商引资时与投资者达成的协议即政府招商引资协议。而对于招商引资协议的性质现在有着不同的观点，有的认为招商引资协议是行政协议，因为其协议一方为行政机关，当事人之间不是平等主体，不符合民事协议的构成要求；有的认为招商引资协议是民事协议，因为在合同签订中双方进行平等协商，符合民事协议的基本特征，还有的认为招商引资协议既不是行政协议，也不是民事协议。
在笔者看来，不能单独地将所有政府招商引资协议都统一归类为民事协议或行政协议。应该根据协议具体内容来看待。
在重庆红星美凯龙企业发展有限公司合同纠纷二审（（2017）最高法民终350号）判决中，法院认为，重庆红星公司、广西拓福公司与玉东新区管委会签订了《合作协议》及《补充协议》，其中《补充协议》的有一条约定玉东新区管委会的义务主要是协助重庆红星公司、广西拓福公司办理《国有土地使用权证》项目审批等手续，并给与乙方优惠政策。法院认为，从约定内容可见，玉东新区管委会协调重庆红星公司、广西拓福公司办理手续不是行政机关行使行政职权的行为，而是辅助另一方合同主体履行合同，非行政管理事项，亦属于民事合同。
在香港斯托尔实业（集团）有限公司、泰州市人民政府经贸行政管理（内贸、外贸）再审（（2017）最高法行再99号）裁定中，法院认为：就本案的招商引资协议而言：
（一）协议的一方当事人海陵工业园管委会是行政机关。
（二）海陵工业园管委会在协议中处分的虽有民事机关法人的职权但主要是行政职权。招商引资协议约定海陵工业园管委会行使的职权和义务，如有关土地出让金价格的确定、二期项目开发用地的预留、配套平整土地、给予政策补贴、帮助减免相应税费、对开发、利用土地及未来改变土地用途时的同意并逐级上报审批、对斯托尔公司可能存在的违法用地行为的监督管理和行政处罚等，均属《江苏省经济技术开发区管理条例》规定以及海陵区政府所授予的行政管理职权。
（三）协议的目的是为了公共利益。
（四）协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务。
总之，本案招商引资协议一方为行政主体，协议目的符合公共利益需要，海陵工业园管委会行使的主要是《江苏省经济技术开发区管理条例》规定的行政职权，协议内容除包括相关民事权利义务约定外，还包括大量难以与协议相分离的行政权利义务约定，依法属于《适用解释》第十一条第一款规定的行政协议范畴。
从司法实践角度来看，在招商引资协议中，判断是否行政协议主要是判断行政机关是否履行行政法上的权利义务，最高院之前在司法实践中从以下三个方面进行判定：
一是否行使行政职权、履行行政职责；
二是否为实现公共服务或者行政管理目标；
三是在协议里或者法律中是否规定了行政机关的优益权。但也不乏别的法院以其他标准来进行判断。
而在争议解决诉讼程序方面，在香港斯托尔实业（集团）有限公司、泰州市人民政府经贸行政管理（内贸、外贸）再审（（2017）最高法行再99号）裁定中，法院虽裁定案涉招商引资投资协议为行政协议，但其并未裁定其必须以行政协议的方式进行解决，而是给予当事人一定选择权。与民事诉讼程序相比，行政诉讼程序更有利于全面审查协议中有关税收承诺、土地出让价款承诺、行政许可承诺等诸项涉及行政法律规范之适用条款的合法性与合约性；而协议可能包含的工商、质监、房管、建设、交通等多个行政许可审批事项的约定，适用行政诉讼程序审理也更为适宜。综上，从现有司法实践及理论来看，在招商引资协议中并未存在区分行政协议与民事协议的统一标准，并予以当事人一定程度上自由选择诉讼程序的权利。
但若法院以行政协议来看待，那么对于政府在协议中约定的职责、需要履行的义务、优惠政策等进行全面审查。所以政府在签订招商引资合同的时候需要慎之又慎。
政府招商引资协议主体主要为政府与投资方，故政府方在与投资方签订招商引资协议之前，应当对协议内容进行全面审查。从政府机关自身出发，政府欲通过引入外资，拉动当地经济发展、行业领域发展，所以需要在签订此类协议前审查协议中约定的政府需要履行的义务，故需要审查协议内容是否会对国家利益、公众利益造成损害；政府是否有行政职权来给予投资方行政允诺、行政优惠等，协议约定的内容是否超越其法定职权；政府对于履行协议约定的后续进行预判，政府机关是否能够承担无法履行招商引资协议的后果，签订后对政府机关有何种风险等问题。从政府机关方面来看，政府与投资方签订招商引资协议的初衷在于为当地引入高质量资源，让当地资源更加丰富、当地经济更加盘活。所以对于投资方审查是很有必要的，如需要审查投资方是否有资格能履行招商引资协议中约定的其应当履行的义务、其资本来源是否合法等。
政府在签订招商引资协议后，可能会对协议内容产生争议，那么关于政府如何行使单方解除权以及无法履行时如何承担赔偿责任的问题，详见下篇。
